小安逐條解讀：國務院關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見

日期：2015/8/19

國務院印發《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，我國醫藥產業快速發展，藥品醫療器械質量和標準不斷提高，較好地滿足了公眾用藥需要。與此同時，藥品醫療器械審評審批中存在的問題也日益突出，注冊申請資料質量不高，審評過程中需要多次補充完善，嚴重影響審評審批效率；仿制藥重復建設、重復申請，市場惡性競爭，部分仿制藥質量與國際先進水平存在較大差距；臨床急需新藥的上市審批時間過長，藥品研發機構和科研人員不能申請藥品注冊，影響藥品創新的積極性。為此，現就改革藥品醫療器械審評審批制度提出以下意見：

一、主要目標

（一）提高審評審批質量。建立更加科學、高效的藥品醫療器械審評審批體系，使批準上市藥品醫療器械的有效性、安全性、質量可控性達到或接近國際先進水平。

（二）解決注冊申請積壓。嚴格控制市場供大于求藥品的審批。爭取2016年底前消化完積壓存量，盡快實現注冊申請和審評數量年度進出平衡，2018年實現按規定時限審批。

An: 吳局長說現在積壓存量“21000條”，距離2016年底1年零4個月時間里消化完這些存量，這算不可能完成的任務么。。。看來，有可能頻頻祭出排成一排，機關槍掃射斃掉的殺手锏。

（三）提高仿制藥質量。加快仿制藥質量一致性評價，力爭2018年底前完成國家基本藥物口服制劑與參比制劑質量一致性評價。

An： 仿制藥質量一致性評價這個艱巨任務還是要堅定推行，三年內完成國家基本藥物口服制劑一致性評價，這個目標很明確。注射劑和其他劑型是分步實施，還是有其他途徑進行評價？等待后續政策。

（四）鼓勵研究和創制新藥。鼓勵以臨床價值為導向的藥物創新，優化創新藥的審評審批程序，對臨床急需的創新藥加快審評。開展藥品上市許可持有人制度試點。

An：傳說中腫瘤創新藥進行60天備案制度這次沒有落地，但毫無疑問鼓勵、支持臨床需求的創新藥開發，會單獨列隊、開辟加速審評審批通道。上市許可人制度（MAH）制度試點有可能在長三角地區，制藥工業基礎好、創新藥集中的張江藥谷和蘇州工業園等地區先行進行試點。具體實施的時間表極有可能各個園區配合落地實施，實施細則未知，謹慎樂觀。

總的說來，醫藥產業園區活過5年的創新藥研發企業，終于有機會趕上MAH落地，做好研發和自己擅長的事，不用占用大筆資金建廠房建生產線……利好小微創新藥企業有更大的生存空間，能活得更好。

（五）提高審評審批透明度。全面公開藥品醫療器械注冊的受理、技術審評、產品檢驗和現場檢查條件與相關技術要求，公開受理和審批的相關信息，引導申請人有序研發和申請。

An：信息公開是把雙刃劍，提高透明度同時加劇競爭激烈程度。以前一人拿一把長矛就可以上去打仗了，現在一人發把短刀上去，搞不好要貼身肉搏才能分輸贏。企業相關人員可能壓力比以前更大。

二、主要任務

（六）提高藥品審批標準。將藥品分為新藥和仿制藥。將新藥由現行的“未曾在中國境內上市銷售的藥品”調整為“未在中國境內外上市銷售的藥品”。根據物質基礎的原創性和新穎性，將新藥分為創新藥和改良型新藥。將仿制藥由現行的“仿已有國家標準的藥品”調整為“仿與原研藥品質量和療效一致的藥品”。

根據上述原則，調整藥品注冊分類。仿制藥審評審批要以原研藥品作為參比制劑，確保新批準的仿制藥質量和療效與原研藥品一致。對改革前受理的藥品注冊申請，繼續按照原規定進行審評審批，在質量一致性評價工作中逐步解決與原研藥品質量和療效一致性問題；如企業自愿申請按與原研藥品質量和療效一致的新標準審批，可以設立綠色通道，按新的藥品注冊申請收費標準收費，加快審評審批。上述改革在依照法定程序取得授權后，在化學藥品中進行試點。

An：這條是最大的調整，整個藥品申報的分類和基本概念改變，實施應該會等藥品注冊管理法修訂后，依法依規進行。與FDA等國際監管標準看齊，回歸新藥和仿制藥本質：創新藥和改良型新藥；仿制藥與原研藥進行質量和療效一致性評價，明確參比制劑是原研藥。如果參比制劑尚未在國內上市，進口報批等程序還需要細則配合。

我注意到7.31公告中所提出的“對已經受理的臨床急需且專利到期前3年的臨床試驗申請和專利到期前1年的生產申請，加快審評審批。對受《中華人民共和國專利法》保護并在專利期內的藥品，國家食品藥品監督管理總局在該藥品專利期屆滿前6年開始受理臨床試驗申請，前2年內開始受理生產申請。不符合此規定的，不受理其注冊申請；已經受理的，退回企業屆時重新申報。”這次并未提及，不知道具體什么情況？不過既然CFDA歷來不管專利，又沒有FDA橙皮書制度，單靠一個公告精神核查每個新藥申報的專利，于法于理，操作難度比價大。有可能引發訴訟和爭議。

（七）推進仿制藥質量一致性評價。對已經批準上市的仿制藥，按與原研藥品質量和療效一致的原則，分期分批進行質量一致性評價。藥品生產企業應將其產品按照規定的方法與參比制劑進行質量一致性評價，并向食品藥品監管總局報送評價結果。參比制劑由食品藥品監管總局征詢專家意見后確定，可以選擇原研藥品，也可以選擇國際公認的同種藥品。無參比制劑的，由藥品生產企業進行臨床有效性試驗。

在規定期限內未通過質量一致性評價的仿制藥，不予再注冊；通過質量一致性評價的，允許其在說明書和標簽上予以標注，并在臨床應用、招標采購、醫保報銷等方面給予支持。在質量一致性評價工作中，需改變已批準工藝的，應按《藥品注冊管理辦法》的相關規定提出補充申請，食品藥品監管總局設立綠色通道，加快審評審批。

質量一致性評價工作首先在2007年修訂的《藥品注冊管理辦法》施行前批準上市的仿制藥中進行。在國家藥典中標注藥品標準起草企業的名稱，激勵企業通過技術進步提高上市藥品的標準和質量。提高中成藥質量水平，積極推進中藥注射劑安全性再評價工作。

An：2007年前已上市仿制藥的質量一致性評價，參比制劑可以是原研藥品或公認的同種藥品。沒有參比制劑，對不起去做臨床試驗吧，這條比較釜底抽薪，上市了也跑不了。

老仿制藥也要抓回來重新“二次高考”，通不過不予再注冊，大量藥品批準文號會集體消失嗎？通過“二次高考”的在臨床應用、招標采購、醫保報銷等方面給予支持，獎勵質量過關的老仿制藥。

中藥注射液安全性再評價，是回應了近幾年社會公眾關切的用藥安全問題，對營收倚重中藥注射劑獨家品種、中成藥的藥企，可能有些家要過生死難關。這一條對整個仿制藥行業分量很重，要看有沒有決心和信心貫徹到底。

（八）加快創新藥審評審批。對創新藥實行特殊審評審批制度。加快審評審批防治艾滋病、惡性腫瘤、重大傳染病、罕見病等疾病的創新藥，列入國家科技重大專項和國家重點研發計劃的藥品，轉移到境內生產的創新藥和兒童用藥，以及使用先進制劑技術、創新治療手段、具有明顯治療優勢的創新藥。加快臨床急需新藥的審評審批，申請注冊新藥的企業需承諾其產品在我國上市銷售的價格不高于原產國或我國周邊可比市場價格。

An：強調對創新藥開辟綠色通道制度化、常態化。這次明確提出罕見病創新藥優先進入綠色通道，但罕見病用藥藥企開發不足比審批審評問題更突出，CFDA在自己這一環節作出了好的表態，但推動罕見病藥物開發需要依靠給予獨占期、資金、稅收等優惠措施配套。

對轉移到境內生產的創新藥可加速審批，鼓勵“大家走出去，買回來再生產”將有更多藥企在全球范圍踐行drug hunter。“申請注冊新藥的企業需承諾其產品在我國上市銷售的價格不高于原產國或我國周邊可比市場價格”關于藥品定價，CFDA應該愿望良好但是鞭長莫及。

（九）開展藥品上市許可持有人制度試點。允許藥品研發機構和科研人員申請注冊新藥，在轉讓給企業生產時，只進行生產企業現場工藝核查和產品檢驗，不再重復進行藥品技術審評。試點工作在依照法定程序取得授權后開展。

An：允許藥品研發機構和科研人員申請注冊新藥并可以轉讓給企業，這是對藥品科研工作中，科技是第一生產力的承認和歸位，將有更多生物科技創業家出現。這條要依照什么法規和程序進行，待后續進展。

（十）落實申請人主體責任。按照國際通用規則制定注冊申請規范，申請人要嚴格按照規定條件和相關技術要求申請。將現由省級食品藥品監管部門受理、食品藥品監管總局審評審批的藥品注冊申請，調整為食品藥品監管總局網上集中受理。對于不符合規定條件與相關技術要求的注冊申請，由食品藥品監管總局一次性告知申請人需要補充的內容。進入技術審評程序后，除新藥及首仿藥品注冊申請外，原則上不再要求申請人補充資料，只作出批準或不予批準的決定。

An：藥品注冊申請集中由國家局網上受理，這條是對現行程序的改變，藥企和省局的交情…..。發補資料從嚴從省，對非創新藥和首仿藥外的申請，要求申報材料質量更高。

（十一）及時發布藥品供求和注冊申請信息。根據國家產業結構調整方向，結合市場供求情況，及時調整國家藥品產業政策，嚴格控制市場供大于求、低水平重復、生產工藝落后的仿制藥的生產和審批，鼓勵市場短缺藥品的研發和生產，提高藥品的可及性。

食品藥品監管總局會同發展改革委、科技部、工業和信息化部、衛生計生委制定并定期公布限制類和鼓勵類藥品審批目錄。食品藥品監管總局及時向社會公開藥品注冊申請信息，引導申請人有序研發和控制低水平申請。

An：從市場需求出發，多家聯合公布“限制類和鼓勵類藥品審批目錄”。

（十二）改進藥品臨床試驗審批。允許境外未上市新藥經批準后在境內同步開展臨床試驗。鼓勵國內臨床試驗機構參與國際多中心臨床試驗，符合要求的試驗數據可在注冊申請中使用。對創新藥臨床試驗申請，重點審查臨床價值和受試者保護等內容。強化申請人、臨床試驗機構及倫理委員會保護受試者的責任。

An：鼓勵新藥全球同步上市，鼓勵國際多中心臨床試驗。但“符合要求的試驗數據可使用”怎樣定義“符合要求的試驗數據”？對外企的“三報三批”和這條怎么協調？基本面利好國際化的藥企，但要看程序具體怎么改變。

（十三）嚴肅查處注冊申請弄虛作假行為。加強臨床試驗全過程監管，確保臨床試驗數據真實可靠。申請人、研究機構在注冊申請中，如存在報送虛假研制方法、質量標準、藥理及毒理試驗數據、臨床試驗結果等情況，對其藥品醫療器械注冊申請不予批準，已批準的予以撤銷；對直接責任人依法從嚴處罰，對出具虛假試驗結果的研究機構取消相關試驗資格，處罰結果向社會公布。

An: 對弄虛作假行為實施黑名單和封殺。這條可以效仿FDA的飛行核查制度，483 表格上出現數據造假等致命問題，直接關門。這條如果嚴格執行，恐怕CRO行業會有一輪整合過程。

（十四）簡化藥品審批程序，完善藥品再注冊制度。實行藥品與藥用包裝材料、藥用輔料關聯審批，將藥用包裝材料、藥用輔料單獨審批改為在審批藥品注冊申請時一并審評審批。簡化來源于古代經典名方的復方制劑的審批。簡化藥品生產企業之間的藥品技術轉讓程序。將仿制藥生物等效性試驗由審批改為備案。對批準文號（進口藥品注冊證/醫藥產品注冊證）有效期內未上市，不能履行持續考察藥品質量、療效和不良反應責任的，不予再注冊，批準文號到期后予以注銷。

An: 這條是對DMF(Drugs MasterFile)“藥用原輔材料登記備案文件”落地實施，進行關聯審批，將監管延伸到整個藥品生產質量環節。肯定了經典明方的地位和質量。

（十五）改革醫療器械審批方式。鼓勵醫療器械研發創新，將擁有產品核心技術發明專利、具有重大臨床價值的創新醫療器械注冊申請，列入特殊審評審批范圍，予以優先辦理。及時修訂醫療器械標準，提高醫療器械國際標準的采標率，提升國產醫療器械產品質量。通過調整產品分類，將部分成熟的、安全可控的醫療器械注冊審批職責由食品藥品監管總局下放至省級食品藥品監管部門。

An： 為醫療器械審批開通綠色通道，鼓勵創新和發明創造。下放部分器械注冊審批至省局。

（十六）健全審評質量控制體系。參照國際通用規則制定良好審評質量管理規范。組建專業化技術審評項目團隊，明確主審人和審評員權責，完善集體審評機制，強化責任和時限管理。建立復審專家委員會，對有爭議的審評結論進行復審，確保審評結果科學公正。加強技術審評過程中共性疑難問題研究，及時將研究成果轉化為指導審評工作的技術標準，提高審評標準化水平，減少審評自由裁量權。

An：建立復審專家委員會，提高審評標準化水平，減少審評自由裁量權。這條是審評團隊建設，其實人就那么多，待遇就那樣…..說出一朵花也得有人執行呀，一百多人的審評員同志們辛苦了。

（十七）全面公開藥品醫療器械審評審批信息。向社會公布藥品醫療器械審批清單及法律依據、審批要求和辦理時限。向申請人公開藥品醫療器械審批進度和結果。在批準產品上市許可時，同步公布審評、檢查、檢驗等技術性審評報告，接受社會監督。

An:做藥品和醫療器械審評審批數據庫及服務的各位童鞋，老大要提高信息公開和數據質量了，各家產品經理得努力了。

三、保障措施

（十八）加快法律法規修訂。及時總結藥品上市許可持有人制度試點、藥品注冊分類改革試點進展情況，推動加快修訂《中華人民共和國藥品管理法》。結合行政審批制度改革，抓緊按程序修訂《中華人民共和國藥品管理法實施條例》和《藥品注冊管理辦法》等。

An：上市許可持有人制度試點、藥品注冊分類改革試點，要在《中華人民共和國藥品管理法》 ，《中華人民共和國藥品管理法實施條例》和《藥品注冊管理辦法》三大法修訂之后，那估計還有段時間。

（十九）調整收費政策。整合歸并藥品醫療器械注冊、審批、登記收費項目。按照收支大體平衡原則，提高藥品醫療器械注冊收費標準，每五年調整一次。對小微企業申請創新藥品醫療器械注冊收費給予適當優惠。收費收入納入財政預算，實行收支兩條線管理。審評審批工作所需經費通過財政預算安排。

An： 又要漲價了！！！五年一漲價，小微適當優惠，大企業多報多掏錢。嗯，那批件也跟著漲價，水漲船高。

（二十）加強審評隊伍建設。改革事業單位用人制度，面向社會招聘技術審評人才，實行合同管理，其工資和社會保障按照國家有關規定執行。根據審評需要，外聘相關專家參與有關的技術審評，明確其職責和保密責任及利益沖突回避等制度。建立首席專業崗位制度，科學設置體現技術審評、檢查等特點的崗位體系，明確職責任務、工作標準和任職條件等，依照人員綜合能力和水平實行按崗聘用。

推進職業化的藥品醫療器械檢查員隊伍建設。健全績效考核制度，根據崗位職責和工作業績，適當拉開收入差距，確保技術審評、檢查人員引得進、留得住。將食品藥品監管總局列為政府購買服務的試點單位，通過政府購買服務委托符合條件的審評機構、高校和科研機構參與醫療器械和仿制藥技術審評、臨床試驗審評、藥物安全性評價等技術性審評工作。

An：以后就有“首席審評員”了，購買第三方服務參與審評寫進去了，隨之而來的監督和防范違規的環節也需要跟上。

（二十一）加強組織領導。食品藥品監管總局要會同中央編辦、發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、衛生計生委、中醫藥局、總后勤部衛生部等部門，建立藥品醫療器械審評審批制度改革部際聯席會議制度，加強對改革工作的協調指導，及時研究解決改革中遇到的矛盾和問題，各地區也要加強對改革的組織領導，重大情況及時報告國務院。

信息來源：醫藥云端信息