獨家：第27屆全國醫藥經濟信息發布會智庫資料搶鮮看！(一)

日期：2015/10/23

　　第27屆全國醫藥經濟信息發布會即將于10月27-29日在江蘇省泰州市舉行，是不是迫不及待想聽到現場的重磅報告？別急！我們已經準備了特別福利，從第27屆全國醫藥經濟信息發布會專題資料輯中摘錄12篇深度報告，在《醫藥經濟報》微信平臺獨家發布。從政策趨勢預判到市場格局分析，“純干貨”喂飽你！

公共安全體系下食品、藥品安全監管工作定位

　　十八大以來，我國政府對安全問題的關注日益強烈，國家安全、公共安全等問題逐漸成為決策層面考慮的中心問題之一。與此同時，政府對安全內涵的理解亦有深刻調整。在國土安全、社會秩序安全等傳統安全問題仍然受到穩定關注的同時，一些非傳統安全問題被納入整體安全體系予以系統考慮。其中，食品藥品安全問題被納入公共安全體系予以部署，意義重大。

　　直到本世紀初，政府僅將食品、藥品問題與其他產品問題一樣，視為普通市場秩序問題，并未上升到公共安全層面。2012年，十八大報告首次提出強化公共安全體系的要求，但該報告尚未明確將食品藥品安全納入公共安全體系。此后，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)再次強調“健全公共安全體系”，并將食品、藥品安全納入公共安全體系的范疇。而且，食品藥品安全被置于公共安全體系的首位予以表述。

　　2015年5月29日，政治局就健全公共安全體系進行集體學習，五名報告人中，有兩名來自于食品藥品監管領域(包含農產品質量安全監管領域)。同時，習近平在主持學習時強調，“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，堅持產管并重，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線”。

　　提供安全保障始終是人民需要政府最重要理由。食品藥品安全問題被納入公共安全體系，意味著對這一問題的處理應當處于整個政府議程的核心環節。

　　同時，食品藥品安全是作為非傳統安全因素新近納入公共安全體系的，在新近有關公共安全的政策文件中，又是作為首要問題予以表述的，這種位序說明了其在整個公共安全體系中具有獨特的地位。

　　政府職能需要因時代需求而變遷，關于公共安全的內涵也需要回應不同時期經濟、社會發展的獨特問題而變化。早期的安全觀因對社會整體秩序的關注多于對個體權利的關注，在近年不斷遭受質疑，因為它忽略了社會秩序的終極目標——“對個體的保護”。在此背景下，強調“人的安全”的新安全觀念迅速興起，并在聯合國等國際組織獲得廣泛認可。

　　“人的安全”的概念雖然未被我國政府直接使用，但是其理念卻深刻地影響了政策制定，突出表現便是近年來我國政府對民生的強調。在這一思路下，我國政府先后將安全生產、防災減災救災納入公共安全體系。

　　然而，安全生產、防災減災救災對人的保護范圍亦有限，公共安全體系對民生安全的回應仍然不徹底。食品藥品安全被納入公共安全體系，彌補了這一缺陷，從而使得整個公共安全體系不僅關注極端事件，而且關注日常的民生;不僅關注極端生命威脅，而且關注潛在的健康風險，從而構成了公共安全體系中民生安全的核心部分。

　　經濟、社會發展狀況不同，不同社會所面臨的影響公共安全的主要問題也會有差異。食品藥品安全被列為健全公共安全體系的部分，并被《決定》放在公共安全體系的首要位置予以表述，說明這一問題已經成為影響我國公共安全的重要短板，亟待加強。

　　一方面，食品藥品監管能力建設長期滯后。改革開放造就了我國的經濟奇跡，但也客觀上導致對食品藥品等領域監管能力建設長期不足，赤字巨大。此外，近年來，食品藥品領域的監管體制不斷調整，一直未能穩定，客觀上也影響了監管能力建設。

　　另一方面，社會對食品藥品安全的主觀需求迅速提升。與對社會治安等公共安全領域，政府歷來高度敏感，主動調控不同，食品藥品安全被納入公共安全體系，在某種程度上是公共輿論倒逼的結果。

　　監管能力建設長期滯后與公眾需求迅速增加，使得近年來我國食品藥品安全的脆弱性日漸暴露，也使得過去一段時間政府在食品藥品監管上承受了極大的壓力。

　　將食品藥品安全列為公共安全體系的首位，還反應了這一領域的復雜性。與社會治安、安全生產、防災減災救災等領域不同，食品藥品領域雖然很少產生大量生命損失或巨大財產毀滅的突發事件，但是，這一領域的隱患會長期、持續地從生理-心理-社會三個層面產生巨大影響，產生大量難以治理的復合型的問題。

　　首先，從生理角度而言，食品藥品產業鏈條長，影響健康的風險點眾多。

　　其次，從心理角度而言，個體對食品藥品安全的心理反應存在大量不確定甚至非理性的因素，容易引發衍生事件。

　　第三，從社會角度而言，食品藥品的特性決定了這一問題很容易被放大，衍生大量社會事件。

　　上述生理、心理、社會三個層面，每個層面具有大量復雜問題需要予以處理，同時，三個層面亦會相互作用，產生大量復合型的問題，加大了治理的難度。

　　從市場秩序到公共安全定位的變化，絕非簡單的修辭調整，而意味著需要用新的視角來審視食品藥品安全監管工作。

　　公共安全是經濟社會發展的基礎性條件，食品藥品安全被納入公共安全體系，意味著這一領域的問題已經構成對公共領域的“存在性威脅”。與此同時，將食品藥品安全列入公共安全，也意味著這一領域的“公共產品”屬性得以強調。

　　實際上，與其他政府職能領域不同，在公共安全領域，政府對信息的需求大大增加，因為潛在的風險總是比已經發生的危害大得多，這需要政府投入大量資源擴大其監測的范圍。特別是在食品藥品這一產業鏈條長，風險環節多的領域，要實現從農田到餐桌、從實驗室到醫院的安全，不能停留于口號，而要踏踏實實地建設各項監管的基礎設施。

　　將食品藥品納入公共安全體系，意味著對公共安全支出的結構需要系統調整，確保公共安全體系內各個部分能夠得到均衡配置、薄弱環節能夠盡快得到修正。

　　此外，還需要通過改革投入方式，提高這一領域公共產品的產出效率。長期以來，政府對監管領域的投入還是通過傳統方式，政府購買服務，公私合作等新型方式運用不足。

　　從市場秩序監管到公共安全維護，意味著食品藥品監管不再是一個單純的行業監管的問題，而是各級政府整體上的核心職責。公共安全的維護是非常復雜的系統工作，監管主責部門所分配的和所能汲取的資源，包括人力、財力、技術支撐、法定職權等都是有限的。很多時候它們需要依賴、運用其他部門的資源才能有效完成監管任務達成。

　　同時，確保食品藥品安全雖然需要強化監管，但卻遠非僅僅監管就能解決。產業結構的調整、技術支撐的進步等等均影響食品藥品安全的水平。相反，監管的完善本身也有利于促進其他事業的進步。

　　實際上，公共安全“體系”的提出，就表明公共安全的維護需要貫徹總體安全觀，通過體系化的建設努力達到整個各個政府部門之間的“信息共享、監管互認、執法互助、安全互保”。因此，各級政府需要將其視為整體事業的重要部分之一，協調各個部門的力量，系統推進。

　　然而，我國部門之間合作沒有形成制度化的機制，一些政府部門在面對其他部門的合作需求時，由于合作費時費力，而不合作沒有制約機制，因而往往選擇不合作，降低了監管的效率。食品藥品安全上升為公共安全當務之急的要求便是在食品藥品領域建立推進部門合作的有效機制，以增強政府內部資源動員、整合的能力。在食品藥品領域，食品安全委員會等協調機構已經建立，但成立時間較晚，尚需在工作機制建設等方面大力推進，以切實的發揮作用。

　　其他公共安全領域屬于應急管理的范疇，精細化要求不高。與此不同，食品藥品監管屬于比應急管理更為前端的風險管理的范疇，它需兼顧長期與近期、平衡經營者與消費者、綜合衡量技術可行性和公眾心理期待、考慮大量系統性因素。這是一個龐大的工程，對管理的精細化程度要求更高。

　　由于體制的特點，我國行政管理體系組織動員能力強。但是，由于行政管理體制改革尚處于推進階段，精細化管理的能力缺失明顯。將食品藥品納入公共安全體系，意味著需要投入大量精力，在這一領域推進制度的精細化建設。

　　首先，因應食品藥品產業鏈條長，風險隱患點多的特點，在明確責任的基礎上細化分工，形成責任明確、制度規范、操作標準的公共安全管理體系。

　　其次，針對食品藥品安全所特有的生理-心理-社會多重影響的復雜性，建立規范的決策體系。未來需要建構能夠促進專家與民眾、技術判斷與價值選擇有效對話的制度，一方面建構開放透明的決策程序確保各利益攸關方就不確定問題充分溝通、商談;另一方面，確保通過法定程序得出的監管結論不輕易變動，形成穩定的預期。

信息來源：醫藥經濟報