藥品上市許可持有人制度試點方案（征求意見稿）全文點評

日期：2015/11/10

關于征求藥品上市許可持有人制度試點方案和化學藥品注冊分類改革工作方案兩個征求意見稿意見的公告
2015年 第220號
2015年11月06日

　　為貫徹落實《國務院關于改革藥品醫療器審評審批制度的意見》（國發〔2015〕44 號）提出的開展藥品上市許可持有人制度試點工作及改革藥品注冊分類工作的相關要求，食品藥品監管總局起草了《藥品上市許可持有人制度試點方案（征求意見稿）》和《化學藥品注冊分類改革工作方案（征求意見稿）》，現向社會公開征求意見。請將修改意見于2015年11月20日前通過電子郵件反饋至食品藥品監管總局。

　　聯　系　人：周　帥
　　電子郵箱：hxypc@cfda.gov.cn

　　特此公告。

　　附件：1.藥品上市許可持有人制度試點方案（征求意見稿）
　　　　　2.化學藥品注冊分類改革工作方案（征求意見稿）

食品藥品監管總局
2015年11月6日

藥品上市許可持有人制度試點方案

（征求意見稿）

為貫徹國務院《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發〔2015〕44號），鼓勵新藥創制，促進產業升級，優化資源配置，落實主體責任，根據全國人大常務委員會《關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》，特制定本方案。

一、工作原則

試點工作按照權責明晰、風險可控、程序優化、監管科學、有序開展、逐步完善的原則開展。

二、持有人條件要求及申報資料要求

（一）持有人條件要求

藥品上市許可持有人（簡稱持有人）是指擁有藥品技術，提出藥品上市許可申請并獲得藥品上市許可批件，承擔藥品法律責任的單一主體，可以是藥品研發機構、科研人員或者藥品生產企業。持有人應當符合下列要求：

1.在中國境內依法設立，且能夠獨立承擔責任的藥品生產企業、藥品研發機構或者具有完全民事行為能力的、具有中國國籍的科研人員。

2.設立藥品質量管理專門機構及專職人員，制定質量管理規章制度，具備完善的藥品質量保證體系，具備產品放行、召回、風險管控、應急處置等質量管理能力。

3.設立藥品監測與評價專門機構及專職人員，建立藥品監測與評價體系，具備對藥品全生命周期實施風險管理的能力，依法承擔藥品不良反應監測、上市后研究、風險獲益評估、風險控制義務；配備藥品安全授權人，維護藥品不良反應監測系統，對藥品監測與評價進行管理。

4.具備藥品質量安全責任承擔能力，提供擔保或者購買保險。

瞎想：這個……還是個人嗎？一個個人把所有體系管理都監管了？好吧，擺明了自然人基本被劃出去了，除非個人開設一個公司，但是個人全資公司。保險……不知道有沒有社會保險公司加入，保額多少合適呢？恭喜各位QA，以后搞質量體系的可以去研究所工作了，妥妥的編制內。

（二）持有人申報資料要求

1.持有人資質或身份證明性文件

（1）持有人為藥品生產企業、藥品研發機構的，應當提交合法登記證明文件（營業執照等）復印件。

（2）持有人為科研人員的，應當提交居民身份證復印件、《個人信用報告》、工作簡歷（應當包含教育背景、藥品研發工作經歷等信息）以及《誠信承諾書》。

瞎想：這里有要求教育背景、藥品研發工作經歷是必須的嗎？萬一王思聰這樣的人物出現呢？他有公司，全資的，買了社會保險……他的工作簡歷，在藥品研發工作經歷一欄能不能填N/A？如果不行，那么這份MAH制度，對于自然人的許可，基本是有錢、有公司、有團隊、有藥品研發背景的大佬。

2.藥品質量保證體系相關文件

（1）持有人為藥品生產企業的，應當提交有效的《藥品生產許可證》（可不含所申請品種范圍）和《藥品生產質量管理規范》（簡稱藥品GMP）認證證書（簡稱藥品GMP證書）的復印件。

（2）持有人為藥品研發機構或者科研人員的，應當提交其藥品質量管理專門機構的機構名稱、工作職責、人員組成及職責分工等相關材料，以及專職人員情況。（對于質量安全負責人及上市放行負責人，應當提交其居民身份證復印件、工作簡歷及履行職責能力的證明，如中級以上相關專業的技術職稱或者相關就職單位對其從事藥品生產質量管理工作5年以上的相關證明材料。）

瞎想：持有人為科研人員的，要提交質量管理專門機構的一系列信息……那么基本上來說，這條就是針對學校、研究院課題組的。

3.藥品監測與評價工作文件

（1）提交藥品不良反應監測系統組織機構描述文件，包括組織機構圖、部門名稱、工作職責、人員組成及職責分工等相關文件。提交藥品安全授權人居民身份證復印件、聯系方式、工作簡歷及履行職責能力的證明，如相關學歷證明或者技術職稱及有關就職單位對其近年從事此類工作的證明材料。

（2）提交上市后不良反應監測和風險管理工作方案、上市后產品的后續研究計劃及實施方案。

4.藥品質量安全責任承擔能力相關文件

提供承諾書，承諾產品上市銷售前，向藥品監督管理部門提交與擔保人簽訂的擔保協議復印件（擔保額度與產品預期銷售金額相對應，具體細則由所在地省級藥品監督管理部門另行制定），或者與保險機構簽訂的保險合同復印件（保險金額與產品預期銷售金額相適應，具體細則由所在地省級藥品監督管理部門另行制定）。

瞎想：期待具體省局的具體細則。這決定了企業在哪個省申請……

5.實際生產企業證明性文件

持有人委托其他藥品生產企業生產藥品的，應當提交實際生產企業（簡稱生產企業）具有相應生產范圍的《藥品生產許可證》和藥品GMP證書復印件。

三、試點范圍

同時符合下列區域及品種范圍的，可以參加試點工作：

（一）區域：藥品研發機構、藥品生產企業注冊地址或者科研人員工作地址位于北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、四川省行政區域內。

（二）品種：批準上市的新藥、按新標準批準的仿制藥、通過質量和療效一致性評價的藥品。麻醉藥品、精神藥品、醫療用毒性藥品、放射性藥品、預防用生物制品、血液制品除外。

瞎想：通過一致性評價的藥品？誰來批準某產品是否通過了一致性評價？目前是注冊司批準嗎？有一致性評價通過的證明或者許可證？不然企業拿什么去省局申請呢？

四、持有人的權利、義務與責任

（一）權利

1.擁有獲得上市許可藥品的財產權。

瞎想：財產權？！那就是可以繼承咯？！如果老爺子突然去世，兒子可以繼承，也可以放棄繼承？繼承的話，盈利也就算了，萬一還在流通環節的產品突然出事了，兒子要不要擔責？如果兒子放棄繼承，或者無繼承人的，還在市面上流通的產品，以及此產品往后的生產……政府做擔保？另外，兒子是否需要上面說的持有人資格呢？比如說藥品研發經歷……如果兒子就是一個藝術家，壓根兒不懂藥，或者繼承人是老頭子后娶的小模特，你讓不讓她繼承？萬一兒子和后媽打起來了怎么辦……

2.擁有上市許可藥品生產（可自行生產，也可委托中國境內的其他藥品生產企業生產）、放行、銷售的權利。

瞎想：放行的是持證人？！那么生產企業的質量授權人干嗎用？還有，既然持證人放行……他是不是應該有法定的權利對生產企業、銷售企業進行監督管理？

3.對藥品缺陷造成他人的損害，履行賠償責任后，擁有向相應主體追償的權利。

（二）義務

1.研發申報

應當按照《藥品注冊管理辦法》等相關制度與相關技術指導原則的要求，開展藥物研發申報工作，并且對申報資料的真實性、準確性和完整性負責。

（1）藥物臨床前研究應當執行有關管理規定，其中安全性評價研究必須執行《藥物非臨床研究質量管理規范》（簡稱GLP）；藥物的臨床試驗（包括生物等效性試驗），必須執行《藥物臨床試驗質量管理規范》（簡稱GCP）。

（2）應當對臨床試驗階段的藥品不良反應事件負責。

（3）委托生產企業生產臨床試驗用藥物/擬上市藥品的，應當與其簽訂書面合同,內容應當包括質量協議，明確雙方的權利與義務，并具體規定雙方在藥品委托生產管理、質量控制等方面的質量責任及相關的技術事項。

（4）經批準的藥品上市許可信息發生變更時，及時向藥品監管管理部門申報。

2.生產

（1）應當對生產企業的生產條件、技術水平和質量管理情況進行詳細考查，確認生產企業具有受托生產的條件和能力。

（2）應當向生產企業提供委托生產藥物/藥品的生產與質量控制全部所需文件，對藥品生產的全過程進行指導；檢查并督促生產企業，開展有效的生產控制和質量控制（如定期驗證等），確保有關藥品委托生產的所有活動符合藥品GMP要求。

（3）應當負責生產藥品的上市放行。

（4）應當向生產企業反饋藥品上市后質量信息，并在相關注冊信息發生變更時，及時告知生產企業。

（5）應當按照《藥品召回管理辦法》負責藥品召回工作。

（6）應當負責向食品藥品監管總局及所在地省級藥品監督管理部門提交產品年度質量回顧報告。

3.流通

（1）應當按照國家有關藥品流通法律法規等要求銷售藥品；或者選定符合資質要求的藥品經營企業代為銷售，約定銷售相關要求，督促其遵守國家有關法律法規，并落實產品溯源管理責任。

（2）應當負責藥品流通環節的質量保證、執行藥品電子監管碼核注核銷等工作。

（3）應當及時掌握銷售情況，建立客戶服務體系，為產品藥學服務提供技術支撐。

（4）應當向藥品監督管理部門報告市場異常情況、假冒產品信息等相關情況。

瞎想：以上那么大一段，我就想一件事，生產企業、流通企業是否給予持證人監督管理權？不然生產企業隱瞞不報，出事兒了主體擔責人是持證人是不是有點冤枉？可是法規沒規定的話，持證人憑什么去監管生產和流通環節？銷售代表送醫生紅包，則上市許可人要不要坐牢？和上市許可人有仇的，去應聘他家的醫藥代表，然后賄賂醫生，留證據，自首。

4.監測與評價

（1）設立網站公開辦公地址和聯系方式，向公眾提供藥品說明書、上市許可信息、藥品安全性信息、合理用藥信息等。

（2）參照《藥品不良反應報告和監測管理辦法》《全國疑似預防接種反應監測方案》相關要求，開展不良反應監測工作。

（3）對藥品全生命周期實施風險管理，持續考察藥品上市后的安全性和有效性，履行不良反應監測、上市后研究、風險獲益評估責任。

（4）對已識別風險的藥品，依據嚴重程度可采取溝通風險信息、修改說明書、限制使用、暫停生產銷售使用、召回產品等控制措施；對于療效不確切或者風險大于獲益的，申請注銷藥品上市許可。

5.其他

（1）應當配合藥品監督管理部門監管工作，對藥品監督管理部門組織實施的檢查、核查等予以配合，不得拒絕、逃避或者阻礙。

（2）應當履行因上市藥品缺陷對消費者造成損害的侵權賠償義務。

（3）與藥品質量安全等相關的其他義務。

瞎想：以上這段，主語是誰？根據后續的法律責任看來，整個生命周期的責任方都是持證人，那么產品包裝上寫的聯絡方式，不良反應反饋，都是持證人的聯絡信息。

目前的GMP相關規定，不良反應等等上市后的工作反饋給生產企業，以后被委托的生產企業只是生產呢，還是繼續參與上市后的質量持續監控，不良反應及召回？也或者，被委托的生產企業只生產，其他的不負責？生產之后的環節，生產企業負責還是整體都由持證人負責？還是生產企業可以在GMP方面，不建立不良反應和召回體系？

（三）法律責任

持有人承擔國家法律法規關于藥品研發申報、生產、流通、使用等規定的相應法律責任。

1.藥品研發及申報過程中，報送虛假藥品注冊申報資料和樣品的，按照《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》第八十二條的規定，承擔相應法律責任。

2.已上市藥品為假藥、劣藥的，分別按照《藥品管理法》第七十三條、七十四條、七十五條的規定，承擔相應法律責任。

3.經批準的藥品上市許可信息發生變更，未得到藥品監督管理部門申報的，按照《藥品管理法》第七十三條的規定，承擔相應法律責任。

4.改變影響藥品質量的工藝，未得到藥品監督管理部門審核批準的，按照《藥品管理法》第七十三條的規定，承擔相應法律責任。

5.未履行藥品流通環節質量保證、執行藥品電子監管要求、銷售信息反饋、掌握銷售流向情況、建立客戶服務體系、為藥學服務提供技術支撐等義務的，按照《藥品管理法》第七十八條、《藥品流通監督管理辦法》第三十條至第四十三條等的規定，承擔相應法律責任。

6.發現生產、銷售的藥品存在安全風險，未履行召回義務的，依照《國務院關于食品等產品安全監督管理的特別規定》第九條和《藥品召回管理辦法》的規定，承擔相應法律責任。

7.未履行上市后藥品不良反應監測和評價義務，按照《藥品不良反應報告和監測管理辦法》第五十八條、五十九條等規定，承擔相應法律責任。

8.發現生產、銷售的藥品存在安全風險，未履行召回義務的，依照《國務院關于食品等產品安全監督管理的特別規定》第九條的規定，承擔法律責任。

9.未履行法律法規規定的其他義務的，依照《藥品管理法》及其實施條例等法律法規的規定，承擔相應法律責任。

10.與生產企業、經營企業簽訂協議約定的其他責任。

（四）與生產、經營企業的責任分擔

持有人委托其他藥品生產企業生產或銷售許可上市藥品的，持有人與生產或經營企業的責任分擔原則如下：

1.持有人與生產或經營企業簽訂的書面合同，應約定雙方的權利、義務與責任，尤其是藥品質量賠償責任的劃分與承擔。

2.對于因上市藥品缺陷對消費者造成的損害，消費者可以選擇要求持有人或者生產企業賠償；持有人履行賠償責任后，對于因生產企業的原因導致的藥品質量缺陷造成的損害，可以向生產企業追償。

瞎想：所謂“缺陷”是藥品的固有屬性，比如反應停致畸，四環素影響牙發育，多數藥品有腎毒性肝毒性，這是生產企業無論怎樣生產都不能改變的，憑什么出了問題后消費者可以向被委托生產的企業要求賠償？追償的意思是你先賠償了，然后再滿世界找上市許可人（估計已經跑路了）要求他賠償你的損失。即便有保險……為了避免耽誤向消費者賠償的時間，和消費者的這個官司over掉，賠完錢，才能發起和上市許可人追償的另一個官司。生產企業的追償，可能是一個曠日持久的官司。

3.對于因流通環節違規影響藥品質量對消費者造成的損害，消費者可以選擇要求持有人或者經營企業賠償；持有人履行賠償責任后，對于因流通環節導致的藥品質量問題造成的損害，可以向經營企業追償。

瞎想：如果持證人愿意承擔所有的責任，在合同里也寫了，那么生產企業是否可以就不建立諸如不良反應、召回等體系？反正他只承擔生產，而整個生命周期的責任人是持證人。如果是這樣，是否會出現馬甲公司？藥企將持證人和生產分開，而持證人企業為有限責任公司……

五、生產企業的權利、義務與責任

持有人委托生產企業生產藥品的，接受委托的生產企業的權利、義務與法律責任如下：

（一）權利

1.擁有對持有人提供的產品技術資料進行審核驗證的權利。

2.擁有要求持有人提供產品的上市許可批準證明文件的權利。

3.擁有與持有人簽訂書面合同的權利,合同內容應當包括質量協議，明確雙方的權利與義務，并具體規定雙方在藥品委托生產管理、質量控制等方面的質量責任及相關的技術事項。

（二）義務

1.應當持有《藥品生產許可證》，具備相應生產范圍，并符合藥品GMP要求。

瞎想：這里的GMP要求是必須有GMP證書嗎？還是該生產線認證過便可增加委托品種？還說接受了新的品種委托，必須重新進行GMP認證？

2.應當嚴格執行質量協議，有效控制生產過程，確保委托生產藥品及其生產符合注冊和藥品GMP的要求。委托生產藥品的質量標準應當執行國家藥品標準，其藥品名稱、劑型、規格、處方、生產工藝、原料藥來源、直接接觸藥品的包裝材料和容器、包裝規格、標簽、說明書、批準文號等應當與委托方持有的藥品批準證明文件的內容相同。

3.配合藥品監督管理部門的監管工作，對藥品監督管理部門組織實施的檢查、核查等應當予以配合，不得拒絕、逃避或者阻礙。

4.對生產環節產生的藥品缺陷對他人造成的損害，應履行侵權損害賠償義務。

（三）法律責任

1.未取得《藥品生產許可證》生產藥品的，按照《藥品管理法》第七十二條，承擔相應法律責任。

2.生產過程不符合藥品GMP要求的，按照《藥品管理法》第七十八條，承擔相應法律責任。

3.法律法規規定的其他藥品生產環節相關責任。

4.與持有人簽訂協議約定的其他責任。

（四）與持有人的責任分擔

1.生產企業與持有人簽訂的書面合同，應當約定雙方的權利、義務與責任，尤其是藥品質量賠償責任的劃分與承擔。

2.對于因上市藥品缺陷對消費者造成的損害，消費者可以選擇要求持有人或者生產企業賠償責任；生產企業履行賠償責任后，對于非因生產環節導致的藥品質量缺陷造成的損害，可以向持有人追償。

六、申報與審批

（一）申報與審批

1.在中國境內依法設立，且能夠獨立承擔責任的藥品生產企業、藥品研發機構或者具有完全民事行為能力的、具有中國國籍的科研人員可以按照現行《藥品注冊管理辦法》的程序申報藥物臨床試驗或者藥品上市申請；

2.提交藥品上市申請時，應當填報藥品生產企業信息（僅可填報一家），按照《藥品注冊管理辦法》的程序申報藥品上市，并同時提交《藥品上市責任承諾書》，承諾承擔藥品全生命周期安全性和有效性保證義務。

瞎想：生產企業僅可填報一家。一品種多個生產廠生產是國際通行的，對保證患者供應安全非常重要，萬一其中一家出了問題，市場就斷貨？即便只有一家可以委托，那么是否可以工藝階段式委托生產？比如將API分開，合成讓委托企業做，精制自己做？還是說必須按文號整體委托？生物制品是否可以原液和制劑分開委托？

3.經審評，符合規定的，食品藥品監管總局藥品審評中心通知申請人申請生產現場檢查，并告知食品藥品監管總局審核查驗中心；申請人應當自收到生產現場通知之日起6個月內向食品藥品監管總局審核查驗中心提出生產現場檢查申請。

生產現場檢查除執行法律法規規定的內容和要求外，應當檢查申請人及生產企業的藥品質量安全保證體系，對體系是否健全、配合運行是否順暢等予以重點檢查。

瞎想：走注冊申報現場核查途徑。需要重新做GMP認證現場核查嗎？還有，“未得到申報的”？是不是寫錯了？是未得到批準的……

4.經審批，符合規定的，發給《藥品上市許可批件》，載明持有人、生產企業、藥品批準文號等相關信息，并在藥品說明書、包裝標簽中標識藥品的持有人信息、生產企業信息等；《藥品上市許可批件》注明，持有人按照相關要求向所在地省級藥品監督管理部門提交與擔保人簽訂的擔保協議復印件或者與保險機構簽訂的保險合同復印件后，經相關部門審核確認并報食品藥品監管總局備案后，方可上市銷售藥品。

（二）上市后變更申報與審批

1.已上市藥品變更（僅能申請替換）生產企業（包括生產地址）的，申請人應當按照變更場地的相關技術要求參照現行《藥品注冊管理辦法》附件4國家局審批的補充申請事項提出補充申請；經審批，符合規定的，藥品監督管理部門批準其相應變更。

2.已上市藥品變更持有人名稱（主體不變）、聯系方式（僅限于申請人聯系電話、傳真、電子郵箱地址等聯系信息的變更）、注冊地址（不涉及生產地址）的，向持有人所在地省級藥品監督管理部門提出備案申請；變更其他已批準信息的，參照現行《藥品注冊管理辦法》相應事項提出補充申請。

（三）試點工作開展前已受理品種的補充申報與審批

試點方案實施前已受理臨床試驗申請、尚未批準上市的符合試點范圍的藥品注冊申請，其申請人可按照本方案要求向原受理部門補充提交相關資料，申請參與試點工作；經原受理部門形式審查符合要求的，藥品監督管理部門按試點工作程序和要求開展相應的審評審批工作。

（四）試點工作開展前已批準上市品種的補充申報與審批

試點工作期間，符合試點范圍的已批準上市品種可參照現行《藥品注冊管理辦法》附件4國家局審批的補充申請事項向提出補充申請，增加持有人信息和（或）改變生產企業信息；經審批，符合規定的，藥品監督管理部門批準其相應申請。

（五）試點工作期間藥品批準文號的格式、效力及轉讓

1.試點工作期間核發的藥品批準文號的格式為：

國藥準字X＋H（Z、S）＋4位年號＋4位順序號，其中X代表相關品種為上市許可持有人制度試點品種，H代表化學藥品，Z代表中藥，S代表生物制品。

2.試點工作期間核發的藥品批準文號有效期至試點工作期限屆滿之日；試點工作期限屆滿，需要繼續生產的，申請人應當在期限屆滿前3個月申請藥品批準文號轉換，轉換的具體程序要求等由食品藥品監管總局另行制定；試點工作期間核發的藥品批準文號效力與普通注冊申請（非試點品種）核發的文號效力等同。

瞎想：如果這個文件執行了。按照老辦法馬上要批準的3類藥。是否還享受4年監測期？

七、監督管理

（一）審評審批

食品藥品監管總局應當嚴格按照本方案規定的工作程序及相關技術要求開展審評審批。

（二）上市后監管

1.持有人所在地省級藥品監督管理部門應當結合本省實際情況，制定持有人藥品質量安全責任承擔能力相關文件細化要求，并及時公布實施。

2.持有人所在地省級藥品監督管理部門應當加強對持有人保證產品質量、上市銷售與服務、藥品監測與評價、產品召回等義務履行情況的監督管理，發現持有人履責不到位的，公開通報相關問題，并監督其履責到位。

3.生產企業所在地省級藥品監督管理部門應加強對藥品生產者在藥品GMP條件下實施生產的監督檢查，發現生產、經營環節風險的，及時公開和通報。

4.在產品全生命周期內，藥品監督管理部門通過檢查、檢驗、監測等手段發現產品存在質量風險的，或者上市許可持有人未履行藥品監測與評價責任的，可以采取限期整改、發告誡信、約談、監督召回產品、收回或者撤銷相關臨床試驗批件或上市許可批件，以及暫停研制、生產、銷售、使用等風險控制措施。

（三）違法行為查處

1.對于違反《藥品管理法》等法律法規以及本方案有關規定的，各級藥品監督管理部門依法嚴格查處。

2.對于藥品質量安全違法違規行為，追究持有人以及相關責任人的責任。

3.對于藥品生產、經營、使用等環節的違法違規行為，可分別追究生產企業、經營企業、使用單位等相關主體責任。

（四）信息公開

1.食品藥品監管總局應當主動公開試點品種的受理、審評、審批、上市后變更等藥品上市許可相關信息。

2.省級藥品監管管理部門應當主動公開持有人履責情況、生產經營環節風險及整改情況等監督管理相關信息。

八、實施

（一）試點工作起止時間

試點工作自2015年12月1日開始，至2018年12月1日結束。

（二）試點工作完成后的工作措施

試點工作完成后，食品藥品監管總局及時總結試點經驗，逐步修改完善《藥品管理法》《藥品管理法實施條例》等法律法規及部門規章。

信息來源：蒲公英