衛計委刊文：怎樣用中國式辦法解決世界性醫改難題

日期：2015/5/29

原文如下：

醫藥衛生體制改革是關系到國計民生的大事，牽動千家萬戶，受到黨中央的高度重視。2009年4月中央6號文件《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》的發布，標志著新一輪醫藥衛生體制改革正式啟動。經過四年多的試點運行，逐步推進，已經取得了重大階段性成果，積累了成功的經驗，達成了廣泛的共識，用中國式辦法解決世界性醫改難題的思路已經清晰。今天，我們有必要對一些關鍵問題進行深層理論梳理，全面推進新醫改向縱深發展。

1.“以藥補醫”：新舊體制轉換中的一個怪胎
　　在計劃經濟體制下，我國公立醫院建設、員工工資和福利待遇由政府財政支付；藥企的生產由國家計劃安排，價格實行微利原則。在這種情況下，醫院的運行費用有個彈性缺口。為了彌補這一缺口，國家出臺了“藥價加成”的政策，即醫院在藥品進價基礎上可以附加一定比例(一般是15%)，借以彌補醫院的運行費用。
　　改革初期，政府財政逐漸減少對公立醫院的補助，主導思想是“多給政策少給錢”，國家對醫院的預算撥款呈下降趨勢，政府補貼所占醫院收入的比重從1983年的24.0%下降到2008年的10.6%。但由于醫院的公立性質，政府在醫療服務定價機制上仍然沿用計劃經濟下的低價標準。而此時在藥品生產和流通領域已全面實行了市場化改革，藥品價格的市場機制已經形成。在這個充分市場經濟和不完備計劃經濟的雙重板塊擠壓下，一個“以藥補醫”的怪胎在“藥價加成”的胚胎中誕生了，并逐步演變為各種弊端的中心病灶。
　　醫院在“建設靠國家，吃飯靠自己”的政策鼓勵下，將醫生的收入和使用藥品收入掛鉤，不斷刺激醫務人員多用藥，用貴藥，依靠藥品收入支撐醫院運行的機制逐步形成。關鍵問題是，魔盒一旦打開，魔力便一發不可收拾。“藥價加成”本來是用于彌補醫院的運行經費，“以藥補醫”被默認是因為藥價加成不僅要彌補醫院運行費用，還要彌補醫務人員因補助減少而失去的應得報酬和福利待遇。與此同時，藥品流通企業推波助瀾，選擇通過抬高藥價以便留出空間給醫務人員“回扣”的方法占有市場，惡性競爭，甚至牟取暴利。一時間，“醫藥代表”遍布醫院，大行其道，甚至連一些國外知名藥企也卷入了這場不光彩的交易中。
　　應該指出，這里“以藥補醫”的“藥”不僅指醫療處方中的藥品，還包括醫療耗材，像血管支架、骨科手術中的固定件以及牙科中的高值耗材等。醫生們像鼓勵用藥一樣向病人推薦這些耗材。所以，“以藥補醫”實際上已經成為醫院利用藥物和耗材謀利的合法機制的總稱。
　　這種“以藥補醫”的機制表面上看減輕了政府財政的負擔，形成醫院、醫務人員和藥企三方都受益的格局。實際上卻扭曲了醫療過程，導致資源的嚴重浪費，醫療費用的不合理上漲，加重了社會和患者的負擔，惡化了醫患關系，敗壞了醫德醫風，甚至滋生腐敗，帶來了嚴重的社會后果。因此，全面破除“以藥補醫”已勢在必行，刻不容緩。
　　

2.提高醫務勞動的價值回報，回歸醫務人員的職業尊嚴
　　與“以藥補醫”的弊端相關聯的制度安排是我們醫藥體制中長期存在的醫務勞動價值的缺陷性低估。在計劃經濟體制下，我國醫務人員工資福利是國家包付的。醫務人員的勞務付出在醫院是一種象征性的支付，即掛號費，它并不代表醫務人員的勞動價值。在改革初期，減少了對醫院的財政補助，開放了藥品和耗材的市場價格，但卻嚴格限制醫務勞動的收費價格提升。在這種機制中醫務人員的勞動價值體現莫名其妙地被抽空了，如同一場游戲，主角被邊緣化了。缺乏資金的醫院只能通過創收來彌補醫務人員工資和福利的缺失，而創收的渠道無非以藥補醫，以耗材補醫，以檢驗補醫，最后發展成個人收入和醫務人員的“業績”掛鉤，形成一個混亂的價值鏈條。
　　依據馬克思主義的勞動價值理論，在醫院的經濟運行結構中，不變資本投入分為兩部分，即固定資產及原材料。固定資產(建筑、設備等)的投入，以折舊的形式攤入本期經濟運行過程，形成總價值的一部分；另一部分不變資本則是藥品和耗材，它是以進貨價進入總價值。這兩部分都以初期等值進入總價值，并不增加價值。而醫院的醫務人員和管理人員的勞務付出才是真正的價值創造過程，是醫務經濟運行過程中真正的價值增值部分。具體來說，在醫務價值鏈條中，最重要的不是藥品、器材和檢驗設施，而是醫務人員憑借所學知識和長期工作所積累的寶貴經驗來決定患者應做哪些檢驗，根據檢驗結果認真分析判斷病情，做出正確的診斷，最后形成科學的治療方案。這個過程不僅需要嚴謹的科學態度和豐富的知識儲備，還需要醫務人員的責任感和道德關懷，甚至還需要心理學知識的介入。醫生一旦接診病人，他就承擔了相應的道義責任，其壓力可想而知。所以，醫務人員的勞動過程是一個知識價值和精神價值雙重創造過程，它應在醫療經濟過程中得到實實在在的價值體現。它不僅不應當被忽略，而且不應該用其他迂回或變相的形式去實現。
　　所以，我們必須要在破除“以藥補醫”體制的同時，合理提高醫務人員的勞動價值回報。在現代醫療體制中，一名合格的醫務人員需要比其他行業更嚴格和更長時間的正規教育、實習實踐和助理過程。由于現代醫學技術的飛速發展，醫療行業就業人員比其他行業人員有更大的繼續教育的壓力。根據國外的數據，西方國家醫務人員的職業收入比社會平均職業收入一般要高出2到4倍。
　　只有通過醫藥衛生體制的改革重構醫療經濟價值鏈條，合理體現醫務人員的勞動價值創造，才能恢復廣大醫務人員作為生命天使的職業尊嚴。英國著名經濟學家亞當·斯密在其《國富論》一書中指出：“我們把身體健康委托于醫生，像這樣重大的信用，決不能安然委托給卑微不足道的人，因此，他們所得的報酬，必須足以保持他們堪此重任所必要的社會地位。”
　　

3.回歸公益，公立醫院的至善之道
　　新醫改必須確保公立醫院的公益性質得以實現。從我國目前的社會管理實踐來看，公益和福利不同。福利是無償獲取，我國公民從幼到老享受著廣泛的福利待遇。僅從醫療保健方面來看，就包括公共衛生的防疫系統、計劃生育服務系統、特殊病種的補助和應急救助等等。而公益性服務應收取一定的費用，但不以營利為目的。公益性項目收費的真正目的是限制對該服務的過度使用和濫用，同時，適當的收費也體現了消費者應承擔的責任，可以鼓勵消費者的參與感和對服務過程的關注與監督。
　　公立醫院回歸公益的關鍵是政府投入必須到位。必須制定明確的規范和具體可行的指標體系、執行程序，以確保哪些是政府必須承擔的，不能含糊其詞。首先各級醫院應該有硬件建設的指標體系，政府必須保證這部分投入，不允許醫院以經濟法人的身份獲取銀行貸款搞建設。因為一有貸款就要還本付息，就必須創收獲利，難免會違背公益性的原則；其次，政府還應對醫院醫護人員培訓提升的機會予以經費支持；最后，政府財政對醫院經營過程中的合理性虧損要兜底，對結余要監督核轉。對公立醫院已經發生的建設性貸款和債務，應該在審計完成后由政府贖回。為了保證公立醫院的公益性質，凡涉及產權的改制和合作一定要慎重行事。
　　

4.解決醫改世界性難題的中國式道路
　　人們會問，為什么醫療體制總是在改革中？為什么醫改在全世界都很難？這是因為醫療制度牽涉每個人、每個家庭。既涉及政府、個人和企業之間利益關系的合理性，又要顧及社會資源的高效利用，不至于浪費和濫用。最重要的是，醫療制度之所以需要不斷改革，是因為在今天的世界，醫療體制涉及人的基本權利——健康權的實現。“沒有全民健康，就沒有全面小康”，習近平總書記一語中的，道出了人民大眾健康與實現中國夢的內在關系。
　　首先要確立的是醫藥費負擔公平性原則。縱觀現代世界各國的醫療保障體制，無論差異多大，一個總的原則是政府、社會(包括企業、團體、機構等)和個人共同參與、共同負擔(除古巴、英國、朝鮮等少數國家外)是總趨勢，區別在于各自承擔的比例。
　　從我國目前情況來看，政府加大投入是問題的關鍵。雖然2009年啟動新醫改以來，財政投入逐年有所回升，但規模仍然不夠大，細算起來，如果考慮到人口增長、貨幣貶值、物價增長等因素，政府支出的增長仍不足以支撐改革的需求。統計顯示，到2013年，全國用于醫療衛生事業的總支出為31661.5億元人民幣，占GDP的5.6%。這個比例和世界其他地區比較，的確顯得偏低。這個數字在美國是17%，歐洲國家大多是10%左右，其他中等發達國家也都在8%到9%之間。問題是，在這個總支出中我國的分配比例大約是三個三分之一，即國家、社會和個人各占三分之一，分別是30.1%；36.0%和33.9%，實際上，是個人和社會占到70%，國家占30%。這里個人的三分之一在我國目前社會財富分配中貧富差距懸殊的情況下實在有失公平。可喜的是，我國目前的醫保體制正在大踏步地向更公平的方向邁進。到2014年年底，政府財政對新農合和城鎮居民醫保的人均補助標準已提高到380元。城鄉二元制的不公平現象正在逐步消除。今天，新醫改進入關鍵階段，能否在五到十年間將政府在衛生事業總支出的比例提升到50%左右？使醫療總費用占GDP總量的5.6%提高到目前中等發達國家的8%~9%。同時，應制定具體措施保證增加的經費側重于農村地區，側重于解決貧困人群醫療保障，比如撥出專項資金加大支持建立健全重大疾病醫療保險和救助制度。
　　其次是加強管理，確保改革后新的醫藥衛生體制高效運轉，確保政府投入適得其所，物盡其用。
　　一是建立新型的覆蓋全民的分級診療網絡。科學全面的分級診療是合理配備醫療資源的有效方式。必須充分利用政府資源，借用醫保體系的引導將每個家庭納入分級診療的科學網絡。強基礎是分級診療的關鍵，我們要把新型分級診療體系建成一個全面健康管理系統，要結合疾病預防、老齡關懷、健康輔導等服務，使之成為一個人人離不開的現代健康服務體系。
　　二是加強我國醫學教育和科研創新是當務之急。“事在人為”，無論如何改革，一定數量的醫療隊伍是關鍵。目前我國醫護人員總數為762萬，每萬人醫師數為14.6人，這個數字在發達國家一般介于20到40之間；每萬人護士數為15.1人，發達國家一般介于50到100之間。所以，必須大力加強醫療專業人員的培養，特別是將全科醫生的培養納入重點計劃。最近，國家推出的5+3和3+2全科醫生培養計劃就是一大舉措。另外，相對于目前全球醫學的飛速發展，我國的醫學科研發展不盡如人意，這使得我們在國際醫療設備和藥品特別是專利藥、仿制藥市場中處于被動局面。必須加大力度支持科研院校、藥企以創新精神開發新型藥品和器材設備。中國人的健康保障必須掌握在我們自己手里。
　　三是公立醫院內部管理體制的全面改革。取消“以藥補醫”、提高醫療服務價值回報和加大政府投入這三大改革后公立醫院將面臨一個全新的復雜局面。一方面公立醫院要在公益性服務和市場化供給方面取得平衡，要制定科學的價格體系，逐步落實按病種付費等措施；另一方面又要在內部管理上調動人員的積極性，在重新確定新的績效考核方法上下功夫。公立醫院管理人員必須把提高服務質量、崇尚醫德醫風作為自己的工作重心，再不能將提高收入總量作為工作目標。
　　四是積極鼓勵社會力量辦醫。到2013年，我國非公立醫院總數為11313所，從業人員173.9萬人，政府優先支持民辦的非營利性醫療機構發展，把他們納入醫保定點范圍。對民辦和外資設立的營利性醫院的發展也應給予支持，這種特定的營利性醫院完善了醫療體系結構，可以為特殊人群提供必要的服務。另外，還要密切關注新興市場機制對醫療體系的影響，主動利用互聯網和電子商務等新平臺為醫改服務。在信息技術飛速發展的今天，尤其要關注醫療大數據的應用和開發，加快醫療衛生服務信息化建設，用大數據推動大健康。
　　五是建議盡快制定我國的《基本醫療法》。必須結合我國實際國情吸取世界范圍的先進經驗，盡快制定以《基本醫療法》為核心的法律體系。依法治醫是保證我國醫療衛生事業長期穩定發展的根本措施。
　　

總之，中國式醫改要建立的將是一個由政府主導的公益為主、多元并存、公眾參與和人人享有的現代化醫療服務體系。

信息來源：無憂招標